หลักการและเหตุผลในการร่างกฎหมายนั้นสำคัญไฉน

สวัสดีท่านผู้อ่านทุกท่านค่ะ สำหรับวารสาร Inside NALT ฉบับนี้ขอเปิดตัวคอลัมน์ใหม่ที่มีชื่อว่า “ปกิณกะกฎหมายสภา” ซึ่งผู้เขียนมีความตั้งใจจะสื่อสารถึงองค์ความรู้และมุมมองกฎหมายในแวดวงของสภา ที่เป็นเกร็ดความรู้หรือข้อปลีกย่อยของกฎหมายอันเกิดจากการปฏิบัติงานและมุมมองความเห็นต่าง ๆ ทางกฎหมาย โดยจะใช้การเขียนด้วยภาษาที่ลดความเป็นทางการลงเพื่อทำให้ท่านผู้อ่านที่เป็นประชาชนทั่วไป สามารถเข้าถึงและทำความเข้าใจ การทำหน้าที่ด้านนิติบัญญัติได้ง่ายยิ่งขึ้น ซึ่งหัวข้อที่จะนำเสนอครั้งนี้ เป็นเรื่องหลักการและเหตุผลที่ปรากฏเป็นเอกสาร ในการพิจารณาร่างกฎหมายของสภา จึงใช้ชื่อหัวข้อว่า

หลักการและเหตุผลในร่างกฎหมายนั้นสำคัญไฉน

การตรากฎหมายเป็นหน้าที่และอำนาจที่สำคัญของรัฐสภาในฐานะที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็น 1 ใน 3 ของอำนาจอธิปไตยโดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้บัญญัติให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจในการตรากฎหมายประเภทหนึ่งที่มีความสำคัญและเป็นกฎหมายแม่บทคือ “พระราชบัญญัติ” (Act) ซึ่งพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 ได้ให้ความหมายว่า หมายถึง รูปแบบของกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นโดยคำแนะนำและยินยอมของฝ่ายนิติบัญญัติ เมื่อทราบถึงความหมายของกฎหมายดังกล่าวแล้ว ผู้เขียนจะนำท่านผู้อ่านทดลองสืบค้นข้อมูลจาก google โดยใช้คำว่า “ระเบียบวาระการประชุมสภาผู้แทนราษฎร” จะพบระเบียบวาระการประชุมของการประชุมแต่ละครั้ง ซึ่งโดยปกติสภาผู้แทนราษฎรจะพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในทุกวันพุธของแต่ละสัปดาห์ จากนั้นเมื่อคลิกเพื่อดาวน์โหลดเอกสารของร่างพระราชบัญญัติแต่ละฉบับ จะพบเอกสารที่อยู่ในลำดับก่อนร่างพระราชบัญญัติมีชื่อว่า “บันทึกหลักการและเหตุผลประกอบร่างพระราชบัญญัติ.................... พ.ศ. ....” กรณีที่ร่างพระราชบัญญัตินั้นมีการยกร่างขึ้นใหม่ทั้งฉบับ หรือมีชื่อว่า “บันทึกหลักการและเหตุผลประกอบร่างพระราชบัญญัติ.................... (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....” กรณีที่ร่างพระราชบัญญัตินั้นมีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเดิมที่ใช้บังคับอยู่

ซึ่งเอกสารดังกล่าวมีความสำคัญที่กำหนดไว้อย่างชัดเจนในข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2562 (ข้อบังคับการประชุมฯ) ข้อ 110 (1) และ (2) เหตุเพราะการเสนอร่างพระราชบัญญัติเข้าสู่การบรรจุระเบียบวาระพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรต้องมีเอกสารนี้หรือที่เรียกว่า “บันทึกประกอบการเสนอร่างพระราชบัญญัติ” เสมอทั้งนี้ เพื่อทำให้ท่านผู้อ่านได้เห็นภาพและเกิดความเข้าใจยิ่งขึ้น จึงขอเสนอตัวอย่างของเอกสาร ดังกล่าว ดังนี้

จากตัวอย่างข้างต้น เป็นบันทึกหลักการและเหตุผล ประกอบร่างพระราชบัญญัติศูนย์กลางประกอบธุรกิจทางการเงิน พ.ศ. .... เป็นร่างพระราชบัญญัติใหม่ทั้งฉบับ การกำหนดหลักการและเหตุผล จึงต้องเป็นไปตามความมุ่งหมาย ของการให้มีกฎหมายฉบับใหม่แต่ละฉบับซึ่งอาจเป็นการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในสังคมหรือเป็นไปตามนโยบายของรัฐบาลหรือเป็นไปตามเหตุปัจจัยอื่น ๆ โดยร่างพระราชบัญญัติใหม่นี้ รวมถึงกรณีที่มีการปรับปรุงพระราชบัญญัติซึ่งมีกฎหมายเดิมอยู่แล้ว แต่ด้วยเหตุที่ต้องการปรับปรุงกฎหมายให้ทันสมัย สอดคล้องกับสภาพการณ์ปัจจุบัน จึงต้องมีการยกเลิกพระราชบัญญัติเดิมและยกร่างพระราชบัญญัติขึ้นใหม่ทั้งฉบับ ส่วนบันทึกหลักการและเหตุผลประกอบร่างพระราชบัญญัติล้มละลาย (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... เป็นกรณีของร่างพระราชบัญญัติที่มีการแก้ไข เพิ่มเติมกฎหมายเดิมที่ใช้บังคับอยู่ การกำหนดหลักการและเหตุผลดังกล่าวจึงต้องเป็นไปตามความมุ่งหมายของการแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างพระราชบัญญัตินี้เช่นกัน โดยมีข้อสังเกตว่าหลักการและเหตุผล ต้องไปในแนวทางเดียวกัน ไม่มีความขัดแย้งกัน

ทั้งนี้ ในเรื่องความสำคัญของ “หลักการ” และ “เหตุผล” สามารถพิจารณาถ้อยคำจากเอกสารสรุปการสัมมนาทางวิชาการเรื่อง หลักการและเหตุผลของร่างกฎหมาย ในวารสารจุลนิติ พ.ค.-มิ.ย. 61 หน้า 63-64 ซึ่งได้ให้ความหมายว่า “หลักการของกฎหมายหรือร่างพระราชบัญญัติ” เปรียบเสมือนกรอบที่แสดงถึงวัตถุประสงค์ของร่างกฎหมายแต่ละฉบับ และยังเป็นการแสดงให้เห็นถึงขอบเขตของการให้มีหรือการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย อันเป็นข้อผูกมัดในการตรากฎหมายฉบับนั้น ทั้งในชั้นของการยกร่างกฎหมายและชั้นการตรวจพิจารณาของฝ่ายบริหาร ส่วน “เหตุผลของกฎหมายหรือร่างพระราชบัญญัติ”จะเป็นสิ่งที่บอกให้ทราบถึงเหตุผลหรือความจำเป็นในการตรากฎหมายนั้นเพื่อให้ทราบถึงวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ที่ต้องมีการตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับการแก้ไขเพิ่มเติม หรือการยกเลิกกฎหมาย รวมตลอดถึงเพื่อใช้เป็นเครื่องมือ ในการตีความเพื่อใช้บังคับกฎหมายฉบับนั้นด้วย นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาจากปทานุกรมศัพท์รัฐสภาและการเมืองไทย ฉบับสมบูรณ์ หน้า 1020 ได้ให้ความหมายว่า “หลักการ” หมายถึง “สาระสำคัญอันเป็นเป้าหมายที่จะนำไปสู่ควาสำเร็จในการบังคับใช้กฎหมายของร่างพระราชบัญญัติที่เสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร” และมีการให้ความหมายในหน้า 1023 ไว้ว่า “หลักการและเหตุผล” หมายถึง “หลักการและเหตุผลของร่างพระราชบัญญัติที่เสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณา” 

ซึ่งมีข้อสังเกตว่าคำทั้ง 2 คำ มักใช้คู่กัน เพราะมีความเชื่อมโยงกัน ดังตัวอย่างข้างต้น นอกจากนี้เมื่อพิจารณาจากข้อบังคับการประชุมฯ ข้อ 110 วรรคสาม ยังได้มีการกำหนดสาระสำคัญในการเสนอหลักการเอาไว้ว่า “หลักการแห่งร่างพระราชบัญญัตินั้น ให้กำหนดโดยชัดแจ้ง” 

จึงกล่าวสรุป ถึงความสำคัญจากความหมายข้างต้น และจากมุมมองของผู้เขียนในฐานะผู้ปฏิบัติงานได้ว่า “หลักการ” เป็นเสมือนกรอบ หรือขอบเขต ในการพิจารณาร่างกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งกรอบนี้จะแสดงถึงวัตถุประสงค์ของร่างกฎหมายไว้โดยต้องมีการกำหนดไว้อย่างชัดเจนตามที่ข้อบังคับการประชุมฯ วางหลักไว้ โดยต้องไม่กำหนดหลักการของร่างพระราชบัญญัติในลักษณะที่กว้างขวางเกินไป จนทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติ สามารถแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติจนเกินขอบเขต ความสำคัญคือ “หลักการ” เป็นบันทึกประกอบการเสนอร่างพระราชบัญญัติที่ทำให้การพิจารณาร่างกฎหมายมีกรอบหรือขอบเขตอันเป็นข้อจำกัดที่เหมาะสม เพราะหากไม่มีกรอบในลักษณะนี้ อาจทำให้การแก้ไขเพิ่มเติมร่างกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ เป็นการใช้อำนาจโดยอำเภอใจ หรือใช้อำนาจในทางที่ไม่ชอบ (abuse) และอาจทำให้การตรากฎหมายเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญได้

ส่วน “เหตุผล” เป็นเสมือนเจตนารมณ์ หรือความมุ่งหมายของการพิจารณาร่างกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ โดยเหตุผลต้องเป็นไปในแนวทางเดียวกันกับหลักการ และต้องมีนัยที่ครอบคลุมบทบัญญัติของร่างกฎหมายทั้งฉบับ ความสำคัญคือ เหตุผลเป็นบันทึกประกอบการเสนอร่างพระราชบัญญัติที่เป็นเจตนารมณ์ในภาพรวมของกฎหมายฉบับนั้นทั้งฉบับ โดยเมื่อกฎหมายได้มีผลใช้บังคับโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว เหตุผลในชั้นยกร่างและการพิจารณาของสภาจะปรากฏอยู่ที่หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติ ซึ่งผู้บังคับใช้กฎหมายย่อมต้องใช้และตีความกฎหมายทั้งฉบับตามความมุ่งหมายที่ปรากฏในเหตุผลนี้

อนึ่ง ปกิณกะกฎหมายสภา เรื่อง หลักการและเหตุผลในร่างกฎหมายนั้นสำคัญไฉน ที่นำเสนอในวารสารฉบับนี้ ขอให้ผู้อ่านทดลองค้นหาเอกสารตามที่ผู้เขียนแนะนำข้างต้นเพื่อทำให้สามารถเข้าใจถึงการพิจารณาร่างกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติได้ในเบื้องต้นหรือลองสืบค้นข้อมูลจาก google เพื่อค้นหากฎหมายมา 1 ฉบับ เพื่อจะได้ทราบว่าเหตุผลท้ายพระราชบัญญัติมีลักษณะเช่นใด นอกจากนี้ ในเรื่องความสำคัญของ “หลักการ” ของการพิจารณาร่างกฎหมายนั้นยังมีประเด็นเกี่ยวกับกระบวนการตรากฎหมายที่มีความซับซ้อนพอสมควร ซึ่งผู้เขียนอาจนำเสนอเป็นหัวข้ออื่นในโอกาสต่อไป