ปกิณกะกฎหมายสภา : ชื่อร่างกฎหมายนั้นสำคัญไฉน

สวัสดีท่านผู้อ่านทุกท่านค่ะ ปกิณกะกฎหมายสภาในฉบับนี้ผู้เขียนขอนำเสนอหัวข้อ “ชื่อร่างกฎหมายนั้นสำคัญไฉน” ต่อจากเดิมที่ผู้เขียนใช้หัวข้อว่า “หลักการและและเหตุผลในร่างกฎหมายนั้นสำคัญไฉน” ในการพิจารณาร่างกฎหมาย ระดับพระราชบัญญัตินั้นเอกสารที่ปรากฏ ต่อจาก “บันทึกหลักการและและเหตุผลประกอบร่างพระราชบัญญัติ” คือ ตัวร่างพระราชบัญญัติที่เสนอให้สภาพิจารณา โดยความที่ปรากฏเป็นลำดับต้น ๆ ของร่างพระราชบัญญัติ คือ “ชื่อร่างพระราชบัญญัติ” ซึ่งการอธิบายในหัวข้อนี้เพื่อให้เกิดความเข้าใจง่ายและเพื่อความสอดคล้องในเนื้อหาจะใช้คำว่า “ชื่อพระราชบัญญัติ” เป็นหลัก และก่อนที่จะกล่าวถึงความสำคัญของชื่อกฎหมายผู้เขียน ขอนำเสนอตำแหน่งของชื่อกฎหมายเสียก่อน โดยในช่วงนี้ มีการยุบสภา การค้นหาตัวอย่างจากระเบียบวาระการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเพื่อค้นหาร่างกฎหมายนั้นค่อนข้างลำบาก จึงขอให้ท่านผู้อ่านลองใช้ Google ค้นหาคำว่า “พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ” ซึ่งจะปรากฏชื่อของพระราชบัญญัติดังกล่าวที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาอยู่ใน 2 แห่ง คือ ในส่วนหัวเรื่อง และในมาตรา 1 ตัวอย่างเป็นดังนี้

การกำหนดชื่อร่างพระราชบัญญัติหรือชื่อพระราชบัญญัติทั้ง 2 แห่งมีความมุ่งหมายที่แตกต่างกัน กล่าวคือ ชื่อพระราชบัญญัติในส่วนหัวเรื่อง มีไว้เพื่อให้ผู้อ่านกฎหมายเพียงแค่หัวเรื่อง ก็สามารถเข้าใจหรือทราบได้ทันทีว่าเป็นกฎหมายเกี่ยวกับเรื่องใดและมีขอบเขตในการบังคับใช้เพียงใดเพื่อประโยชน์ในการนำมาปรับใช้กับปัญหาข้อเท็จจริงหรือปัญหาในเรื่องใด มิฉะนั้นแล้วผู้ใช้กฎหมายต้องใช้เวลาในการอ่านกฎหมายนั้นทั้งฉบับ ทำให้เกิดความล่าช้าได้ ส่วนชื่อร่างพระราชบัญญัติในมาตรา 1 มีไว้เพื่อกำหนดชื่อที่ถูกต้องตามกฎหมายที่ใช้เรียกและอ้างอิงถึงพระราชบัญญัตินั้น ให้เป็นอย่างเดียวกัน จึงต้องเป็นชื่อเดียวกันและเขียนอย่างเดียวกันกับชื่อพระราชบัญญัติในส่วนหัวเรื่องเพื่อไม่ให้ผู้ใช้กฎหมาย เกิดความสับสนในการตรวจสอบและอ้างอิง (สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, 2563, น. 29) จึงอาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า การกำหนดชื่อในส่วนหัวเรื่องมีไว้ให้ผู้ใช้กฎหมายสามารถทราบขอบเขตของกฎหมายฉบับนั้นได้ทันทีในเบื้องต้นโดยไม่ต้องอ่านกฎหมาย  ทั้งฉบับ และการกำหนดชื่อในมาตรา 1 เป็นรูปแบบของกฎหมายที่ต้องกำหนดชื่อให้สอดคล้องกับชื่อในส่วนหัวเรื่องเพื่อมิให้ผู้ใช้กฎหมายเกิดความสับสน ดังนั้น ชื่อพระราชบัญญัติในทั้ง 2 แห่งจึงต้องมีการกำหนดเหมือนกันทุกประการ 

อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่า มีกรณีการกำหนดชื่อพระราชบัญญัติบางฉบับที่ไม่สามารถทำให้ผู้ใช้กฎหมายสามารถเข้าใจหรือทราบได้ในทันทีว่ากฎหมายมีขอบเขตเพียงใด อาทิ พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พุทธศักราช 2456 โดยเมื่ออ่านเพียงชื่อกฎหมายคำว่า “น่านน้ำไทย” ย่อมมีนัยหมายถึง บรรดาน่านน้ำที่อยู่ภายใต้อํานาจอธิปไตยของประเทศไทย ซึ่งพื้นที่ทางทะเลที่ประเทศไทยมีอำนาจอธิปไตย ได้แก่ น่านน้ำภายในและทะเลอาณาเขต แต่เมื่อพิจารณาจากนิยามของกฎหมายฉบับดังกล่าวที่ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 15 พ.ศ. 2540 คำว่าน่านน้ำไทย” ได้กำหนดให้บางมาตรา หมายความรวมถึงน่านน้ำที่อยู่ในเขตต่อเนื่องของราชอาณาจักรไทยและมีการแก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 18 พ.ศ. 2566 ได้กำหนดให้คำว่า “ทะเล” ให้หมายความถึงเขตเศรษฐกิจจำเพาะตามประกาศเขตเศรษฐกิจจำเพาะของราชอาณาจักรไทย โดยที่ “เขตต่อเนื่อง” เป็นพื้นที่ทางทะเลที่ประเทศไทยมีเพียงสิทธิบางประการ และ “เขตเศรษฐกิจจำเพาะ” เป็นพื้นที่ทางทะเลที่ประเทศไทยมีเพียงสิทธิอธิปไตย ไม่ได้มีอำนาจอธิปไตยตามนัยของพื้นที่ทางทะเลที่เป็นน่านน้ำไทยแต่อย่างใด เป็นต้น ดังนั้น การพิจารณาเพียงชื่อพระราชบัญญัติ เพื่อทำให้เข้าใจหรือทราบได้ทันทีว่าเป็นกฎหมายเกี่ยวกับเรื่องใดและมีขอบเขตในการบังคับใช้เพียงใดสำหรับในบางกรณีอาจไม่เพียงพอ โดยที่ผู้ใช้กฎหมายต้องพิจารณาเนื้อหาสาระของกฎหมายฉบับเดิมและฉบับแก้ไขเพิ่มเติมมาพิจารณาประกอบกันด้วย โดยเมื่อได้ทราบถึงตำแหน่งและความมุ่งหมาย รวมถึงข้อสังเกตของชื่อพระราชบัญญัติแล้ว เมื่อพิเคราะห์ถึงความสำคัญ ย่อมเห็นได้ว่าชื่อพระราชบัญญัติ มิได้เป็นเพียงถ้อยคำที่ใช้เรียกกฎหมายเท่านั้น แต่ยังมีความสำคัญในบริบทต่าง ๆ สามารถพิจารณาได้ เป็นดังนี้ 

1. บ่งชี้ถึงเจตนารมณ์ของกฎหมาย  ชื่อกฎหมายระดับพระราชบัญญัติบางฉบับสามารถสะท้อนถึงเจตนารมณ์หรือวัตถุประสงค์หลักของกฎหมาย โดยช่วยให้ผู้บังคับใช้กฎหมายเข้าใจ “ขอบเขต” และ “ทิศทาง” ของการบัญญัติกฎหมายนั้นได้ ซึ่งศาลและหน่วยงานผู้บังคับใช้กฎหมายอาจพิจารณาจากชื่อของพระราชบัญญัติเพื่อประกอบการใช้และตีความ เช่น พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 เป็นกฎหมายที่บ่งชี้ถึงวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมและการรักษาคุณภาพของสิ่งแวดล้อม หรือพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 เป็นกฎหมายที่บ่งชี้ถึงวัตถุประสงค์ในการคุ้มครองผู้บริโภค ฉะนั้น การใช้และตีความกฎหมายย่อมต้องเป็นไปตามวัตถุประสงค์หลักของกฎหมายนั้น

2. กำหนดขอบเขตของการบังคับใช้  ชื่อกฎหมายระดับพระราชบัญญัติบางฉบับสามารถสะท้อนถึงขอบเขตของการบังคับใช้กฎหมายฉบับนั้นได้ โดยมีผลไม่ให้ผู้บังคับใช้กฎหมายมีการใช้หรือตีความที่เกินกว่าเจตนาที่กฎหมายบัญญัติ รวมถึงยังเป็นกรอบทำให้ผู้บังคับใช้กฎหมายและผู้ถูกบังคับใช้กฎหมายซึ่งได้รับผลจากกฎหมายสามารถเข้าใจได้ตรงกัน เช่น พระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 คำว่า “วิธีพิจารณา” ย่อมมีนัยหมายถึง กฎหมายวิธีสบัญญัติ (Procedural Law) ซึ่งเป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับวิธีการหรือกระบวนการในการบังคับใช้สิทธิและหน้าที่ที่กำหนดไว้ในกฎหมายสารบัญญัติ (Substantive Law)^[1] โดยเป็นการกำหนดขอบเขตการบังคับใช้ตามประเภทของกฎหมาย และคำว่า “คดีปกครอง” เป็นการกำหนดขอบเขตการบังคับใช้ที่จำกัดตามประเภทคดีและเขตอำนาจศาล โดยกฎหมายนี้จะครอบคลุมเฉพาะคดีปกครองและไม่ครอบคลุมถึงคดีแพ่ง คดีอาญา และคดีรัฐธรรมนูญ และมีนัยที่บ่งบอกถึงเขตอำนาจศาลต้องเป็นศาลปกครอง และไม่ครอบคลุมถึงเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลรัฐธรรมนูญ หรือพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 คำว่า “ข้อมูลข่าวสารของราชการ” เป็นการจำกัดขอบเขตของข้อมูลซึ่งเป็นวัตถุ (object) ในการบังคับใช้เฉพาะข้อมูลที่อยู่ในความครอบครองของรัฐ ไม่รวมถึงข้อมูลที่อยู่ในความครอบครองของเอกชน แม้ข้อมูลนั้นจะเป็นประโยชน์สาธารณะก็ตาม เป็นต้น

3. สะท้อนสถานะและลำดับศักดิ์ของกฎหมายชื่อกฎหมายที่ปรากฎเป็นลำดับแรกโดยเฉพาะในส่วนหัวเรื่อง ซึ่งผู้อ่านจะสามารถเห็นได้ในระดับสายตานั้นย่อมสามารถสะท้อนถึงฐานะและลำดับศักดิ์ของกฎหมายได้เป็นอย่างดี เช่น พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 คำว่า “พระราชบัญญัติ” ซึ่งเป็นกฎหมายหลักที่ผู้เขียนใช้เป็นหลักในการอธิบายนั้นคำดังกล่าวย่อมบ่งบอกถึงกฎหมายที่ตราโดยฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งมีสถานะเป็นกฎหมายแม่บท (Parent Law) และมีลำดับศักดิ์ที่สูงกว่ากฎหมายลำดับรอง (Subordinate Law)  หรือ พระราชกำหนดการแลกเปลี่ยนข้อมูลเพื่อปฏิบัติตามความตกลงระหว่างประเทศเกี่ยวกับภาษีอากร พ.ศ. 2566 คำว่า “พระราชกำหนด” ย่อมบ่งบอกถึงกฎหมายที่ตราขึ้นตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรีที่เห็นว่าเป็น กรณีฉุกเฉินที่มีความจําเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ โดยมีสถานะและลำดับศักดิ์ของกฎหมาย ในการบังคับใช้เหมือนกับกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ หรือระเบียบรัฐสภาว่าด้วยการปฏิบัติงานนอกสถานที่ตั้งของส่วนราชการสังกัดรัฐสภา พ.ศ. 2568 คำว่า “ระเบียบรัฐสภา”  ย่อมบ่งบอกถึงสถานะของกฎหมายลำดับรองของรัฐสภา และมีลำดับศักดิ์ต่ำกว่ากฎหมายแม่บทที่ให้อำนาจในการตราระเบียบนั่นคือ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการฝ่ายรัฐสภา พ.ศ. 2554 นั่นเอง

4. มีผลต่อการอ้างอิงและการใช้กฎหมาย  ชื่อกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเป็นแหล่งสำคัญของการอ้างอิงและใช้กฎหมาย ทั้งในคำพิพากษา งานวิชาการ และงานนิติบัญญัติ และการร่างกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติม  เช่น การมีคำพิพากษาของศาลนั้นการอ้างบทบัญญัติหรือข้อบทของกฎหมายใดในคำพิพากษา ย่อมต้องมีการอ้างถึงชื่อของพระราชบัญญัติ ประกอบกับบทบัญญัติหรือข้อบทเสมอ เพื่อทำให้ผู้อ่านคำพิพากษาของศาลทราบว่า ใช้กฎหมายฉบับใดมาปรับกับข้อเท็จจริงซึ่งงานวิชาการและงานนิติบัญญัติก็ย่อมมีลักษณะเช่นเดียวกัน โดยหากพิจารณาในส่วนของร่างกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติม เช่น พระราชบัญญัติอำนาจเรียกของคณะกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา พ.ศ. 2568 หากมีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายนี้ต้องมีการอ้างอิงและใช้ชื่อตามกฎหมายฉบับเดิม โดยชื่อว่า ร่างพระราชบัญญัติอำนาจเรียกของคณะกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... เป็นต้น

5. เป็นเครื่องมือเชิงนโยบายของรัฐและพรรคการเมือง ชื่อกฎหมายระดับพระราชบัญญัติมักถูกออกแบบให้สะท้อนภาพลักษณ์เชิงนโยบายของรัฐและพรรคการเมือง ที่มีการเสนอกฎหมายนั้น ซึ่งหากเป็นพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 133 (1) เช่น พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 คำว่า “จัดทำร่างกฎหมาย และการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย” นับเป็นชื่อกฎหมายที่เป็นเครื่องมือเชิงนโยบายของรัฐบาลในขณะนั้น ที่ต้องการออกกฎหมายให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 77 ที่บัญญัติหลักเกณฑ์ให้ก่อนการตรากฎหมายต้องมีการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย และหลังจากมีการบังคับใช้กฎหมายแล้วต้องมีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย ประกอบกับมาตรา 258 ค. ด้านกฎหมายที่บัญญัติหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายเอาไว้ หรือร่างพระราชบัญญัติศูนย์กลางประกอบธุรกิจทางการเงิน พ.ศ. .... คำว่า “ศูนย์กลางประกอบธุรกิจทางการเงิน” นับเป็นชื่อกฎหมายที่เป็นเครื่องมือเชิงนโยบายของรัฐบาลในขณะนั้นที่ต้องการให้ประเทศไทยเป็นศูนย์กลางการประกอบธุรกิจทางการเงิน (Financial Hub) โดยให้มีมาตรการทางกฎหมายเพื่อส่งเสริมและให้สิทธิประโยชน์ต่าง ๆ ตามประเภทธุรกิจที่กำหนด เป็นต้น 

นอกจากนี้หากเป็นพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 133 (2) เช่น ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและคุ้มครองกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมือง พ.ศ. .... (นายเลาฟั้ง บัณฑิตเทอดสกุลสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร กับคณะ เป็นผู้เสนอ) ซึ่งชื่อกฎหมายเกี่ยวข้องกับการ “ส่งเสริม” และ “คุ้มครอง” กลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมืองสามารถสะท้อนถึงเครื่องมือเชิงนโยบายของพรรคการเมืองที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้นั้นสังกัดได้เป็นอย่างดี

ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า ชื่อร่างกฎหมายหรือชื่อกฎหมายที่ปรากฏในส่วนหัวเรื่อง และในมาตรา 1 มีความสำคัญที่สามารถสะท้อนถึงเจตนารมณ์ของกฎหมาย ขอบเขตของการบังคับใช้กฎหมายสถานะและลำดับศักดิ์ของกฎหมาย รวมถึงมีผลต่อการอ้างอิงและการใช้กฎหมาย และเป็นเครื่องมือเชิงนโยบายของรัฐบาลและพรรคการเมืองในการเสนอร่างกฎหมาย ชื่อกฎหมายจึงมีบทบาททั้งในเชิงการตีความ การบังคับใช้ และการอ้างอิงทางนิติศาสตร์ โดยที่ศาลและหน่วยงานผู้บังคับใช้กฎหมายสามารถนำชื่อกฎหมายเป็นเครื่องมือประกอบการใช้และตีความ เมื่อบทบัญญัติมีความไม่ชัดเจนได้ อย่างไรก็ตามความสำคัญของชื่อกฎหมายยังมีกรณีที่ผู้เขียนยังไม่ได้กล่าวถึงคือการสะท้อนถึงบริบททางประวัติศาสตร์และการเมืองการปกครอง รวมถึงมีกรณีอื่นที่น่าสนใจ อาทิ การแก้ไขเพิ่มเติมชื่อร่างกฎหมายในชั้นยกร่างของสภา และการเรียกชื่อกฎหมายในลักษณะที่เป็น ชื่อเล่นหรือฉายา (Nickname) ฯลฯ จึงขอให้ท่านผู้อ่านติดตามในฉบับต่อไป

[1] กฎหมายสารบัญญัติ (Substantive Law) เป็นกฎหมายที่กำหนดสิทธิ หน้าที่ และความรับผิดของบุคคลทั้งทางอาญาและทางแพ่ง รวมถึงการกระทำที่กฎหมายกำหนดว่าเป็นความผิด

บรรณานุกรม

“พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561" (19 เมษายน 2561). ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 135 ตอนที่ 27 ก. หน้า 1. 
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา. (2568). แนวทางในการจัดทำร่างกฎหมาย. สืบค้น 5 มกราคม 2569 จาก https://www.krisdika.go.th/.../Legislative-Drafting.