งบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น

การพิจารณาให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีของสภาผู้แทนราษฎรนั้น มีงบประมาณประเภทหนึ่งซึ่งเป็นที่น่าสนใจ หากผู้ที่ติดตามการประชุมสภาผู้แทนราษฎรคงเคยได้ยินข้อมูลเกี่ยวกับรายละเอียดงบประมาณรายจ่ายงบกลางซึ่งจะถูกกำหนดไว้ในมาตราแรก ๆ ของร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีดังกล่าว งบประมาณรายจ่ายประเภทงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น จะมีรายละเอียดที่น่าสนใจ ดังนี้

งบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น เป็นส่วนหนึ่งของงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน คือ เงินของแผ่นดินที่กฎหมายอนุญาตให้รัฐบาลนำไปใช้จ่ายในการบริหารราชการแผ่นดินและรวมทั้งที่องค์กรอื่น ๆ ของรัฐนำไปใช้จ่ายตามอำนาจหน้าที่และภารกิจที่กำหนดไว้ตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง งบประมาณรายจ่ายของแผ่นดินนี้ได้มาจากภาษีอากรของประชาชน โดยผ่านความเห็นชอบหรือขออนุญาตจากตัวแทนของประชาชนคือรัฐสภา โดยเฉพาะอย่างยิ่งสภาผู้แทนราษฎรก่อน ด้วยเหตุนี้รัฐธรรมนูญจึงได้บัญญัติการใช้งบประมาณรายจ่ายของแผ่นดินต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ (ตามมาตรา 141ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560) 

งบประมาณรายจ่ายงบกลาง ตามความในมาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ได้แก่ งบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้เพื่อจัดสรรให้แก่หน่วยรับงบประมาณใช้จ่าย โดยแยกต่างหากจากงบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณ และให้มีรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นด้วย โดยความหมายของหน่วยรับงบประมาณตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณดังกล่าว หมายถึง หน่วยงานของรัฐที่ขอรับหรือได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่าย และให้หมายความรวมถึงสภากาชาดไทยด้วย ได้แก่ ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานของรัฐสภา ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ องค์กรอัยการองค์การมหาชน ทุนหมุนเวียนที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและหน่วยงานอื่นของรัฐตามที่กฎหมายกำหนด

รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น หมายความว่า รายจ่ายที่ตั้งสำรองไว้เพื่อจัดสรรเป็นค่าใช้จ่ายในกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นซึ่งจะต้องเป็นเงินที่รัฐบาลเอาไปใช้เพื่อช่วยเหลือ แก้ไขหรือบรรเทาปัญหาความเดือดร้อนให้กับประชาชนหรือกรณีที่เกิดความเสียหายในลักษณะต่าง ๆ เช่น มีเหตุที่เกิดจากอุทกภัย ภัยแล้ง ภัยธรรมชาติอื่น ๆ เป็นต้น

โดยงบประมาณรายจ่ายงบกลางนั้น เป็นส่วนหนึ่งของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ที่จัดสรรให้หน่วยรับงบประมาณเพิ่มเติมจากงบประมาณของหน่วยรับงบประมาณ การตั้งงบประมาณรายจ่ายงบกลางมีสาเหตุส่วนหนึ่งมาจากเหตุผลและความจำเป็นที่ไม่อาจจัดสรรหรือไม่สมควรจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้หน่วยรับงบประมาณได้โดยตรง ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 22 แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ซึ่งงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น มีลักษณะทั้งที่ไม่ทราบได้ว่าจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้แก่หน่วยงานรับงบประมาณใด และไม่ทราบว่าเงินงบประมาณนี้จะนำไปใช้จ่ายกับเรื่องใด อำนาจการอนุมัติงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น จึงเป็นเรื่องของฝ่ายบริหารเพื่อความคล่องตัวของการบริหารงบประมาณ และรองรับความไม่แน่นอนในอนาคตที่อาจเกิดขึ้นได้ จึงทำให้รัฐสภาอนุมัติเพียงกรอบวงเงินเท่านั้น

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าการอนุมัติงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินจะเป็นอำนาจฝ่ายบริหาร แต่ก็มีกฎระเบียบกำกับการจัดสรรงบประมาณดังกล่าว โดยพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 20 (6) วรรคแรก กำหนดให้งบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ให้ตั้งได้เฉพาะเพื่อวัตถุประสงค์ในการป้องกันหรือแก้ไขสถานการณ์อันกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชน ความมั่นคงของรัฐ การเยียวยาหรือบรรเทาความเสียหายจากภัยพิบัติสาธารณะร้ายแรง และภารกิจที่เป็นความจำเป็นเร่งด่วนของรัฐ อีกทั้งระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น พ.ศ. 2562 ได้ขยายความเพิ่มเติมว่า “การขอรับจัดสรรงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ให้กระทำได้ในกรณีที่เป็นรายจ่าย ดังนี้

1. เป็นรายจ่ายเพื่อการป้องกันหรือแก้ไขสถานการณ์อันมีผลกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชน หรือความมั่นคงของรัฐ
2. เป็นรายจ่ายที่จำเป็นต้องจ่ายเพื่อการเยียวยาหรือบรรเทาความเสียหายจากภัยพิบัติสาธารณะร้ายแรง
3. เป็นรายจ่ายที่ได้รับจัดสรรงบประมาณไว้แล้วแต่มีจำนวนไม่เพียงพอและมีความจำเป็นเร่งด่วนของรัฐต้องใช้จ่ายหรือก่อหนี้ผูกพันงบประมาณโดยเร็ว
4. เป็นรายจ่ายที่ไม่ได้รับจัดสรรงบประมาณ แต่มีภารกิจจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องดำเนินการและต้องใช้จ่ายหรือก่อหนี้ผูกพันงบประมาณโดยเร็ว”

เงินงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นนี้ ถือเป็นเครื่องมือในการบริหารจัดการของรัฐบาล ให้สามารถใช้จ่ายงบประมาณในการดำเนินนโยบายได้อย่างรวดเร็ว คล่องตัว และสามารถบริหารจัดการในการแก้ไขปัญหาตามสถานการณ์ที่อาจเกิดขึ้นได้ทันต่อเหตุการณ์ ด้วยเหตุนี้รายจ่ายงบกลางจึงไม่มีการกำหนดรายละเอียดผลผลิต กิจกรรม ตัวชี้วัด และแผนการใช้จ่ายเงินอย่างชัดเจน ต่างจากการใช้จ่ายงบประมาณของกระทรวงต่าง ๆ จึงทำให้การติดตามตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณกระทำได้ยาก ซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติอนุมัติกรอบวงเงินงบประมาณ เพื่อให้ฝ่ายบริหารนำไปใช้จ่ายภายใต้วัตถุประสงค์ของงบกลางแต่ละรายการ ซึ่งอำนาจในการอนุมัติให้ใช้จ่ายเป็นของคณะรัฐมนตรี โดยจะไม่ผ่านกระบวนการกลั่นกรองจากฝ่ายนิติบัญญัติแต่อย่างใด