สภากลาโหม

พระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 และที่แก้ไขเพิ่มเติม เป็นกฎหมายที่จัดองค์กรและการบริหารราชการในกระทรวงกลาโหม ซึ่งได้กำหนดให้กระทรวงกลาโหมมีอำนาจหน้าที่สำคัญหลายประการ เช่น พิทักษ์รักษาเอกราชและความมั่นคงแห่งราชอาณาจักรจากภัยคุกคามทั้งภายนอกและภายในราชอาณาจักร พิทักษ์รักษาสถาบันพระมหากษัตริย์ ปกป้อง พิทักษ์รักษาผลประโยชน์ของชาติและการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข พัฒนาประเทศเพื่อความมั่นคง ตลอดจนสนับสนุนภารกิจอื่นของรัฐในการพัฒนาประเทศ การป้องกันและแก้ไขปัญหาจากภัยพิบัติ และการช่วยเหลือประชาชน เป็นต้น ภารกิจของกระทรวงกลาโหมจึงเป็นภารกิจที่มีความสำคัญอย่างมากในการดูแลรักษาความมั่นคงของประเทศ

กระทรวงกลาโหมแบ่งส่วนราชการออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ 1) สำนักงานรัฐมนตรี 2) สำนักงานปลัดกระทรวง 3) กองทัพไทย (ซึ่งมีส่วนราชการดังต่อไปนี้ กองบัญชาการกองทัพไทย กองทัพบก กองทัพเรือ และกองทัพอากาศ) มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมเป็นผู้บังคับบัญชารับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของกระทรวงกลาโหม

อย่างไรก็ตาม การบริหารราชการในกระทรวงกลาโหมมีลักษณะพิเศษที่แตกต่างจากการบริหารราชการในกระทรวงอื่น ๆ ประการสำคัญประการหนึ่ง คือ พระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 และที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 42 กำหนดให้มี “สภากลาโหม” ซึ่งประกอบด้วย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมเป็นประธานสภากลาโหม รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงกลาโหมเป็นรองประธานสภากลาโหม และหากมีรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงกลาโหมมากกว่า 1 คน ให้แต่งตั้งเป็นรองประธานเรียงตามลำดับ และมีสมาชิกสภากลาโหม อีกจำนวน 19 คนเป็นข้าราชการทหารของกระทรวงกลาโหมซึ่งดำรงตำแหน่งสำคัญต่าง ๆ เช่น ปลัดกระทรวงกลาโหม รองปลัดกระทรวงกลาโหม ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ ผู้บัญชาการทหารอากาศ เป็นต้น และให้มีสมาชิกผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งเป็นผู้มีความรู้และความเชี่ยวชาญเป็นที่ประจักษ์ทั่วไปในด้านการทหาร ด้านความมั่นคง ด้านการบริหารราชการ ด้านกฎหมาย หรือด้านอื่นที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ของกระทรวงกลาโหมอีกจำนวนไม่เกิน 3 คน ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมแต่งตั้งตามมติของสภากลาโหม ส่วนเลขาธิการและรองเลขาธิการสภากลาโหม ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมแต่งตั้งจากผู้ดำรงตำแหน่งในกระทรวงกลาโหม

ทั้งนี้ ตามมาตรา 43 แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 ได้กำหนดให้การดำเนินการของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมในเรื่องสำคัญต่อไปนี้ ต้องเป็นไปตามมติของสภากลาโหม ได้แก่ 

1. 1) นโยบายการทหาร
2. 2) นโยบายการระดมสรรพกำลังเพื่อการทหาร 
3. 3) นโยบายการปกครองและการบังคับบัญชาภายในกระทรวงกลาโหม 
4. 4) การพิจารณางบประมาณการทหาร และการแบ่งสรรงบประมาณของกระทรวงกลาโหม 
5. 5) การพิจารณาร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับการทหาร 
6. 6) เรื่องที่กฎหมายหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมกำหนดให้เสนอสภากลาโหม

นอกจากนั้น ยังมีการกำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมโดยความเห็นชอบของสภากลาโหมมีอำนาจอื่นอีกหลายเรื่อง เช่น มีอำนาจกำหนดหรือยกเลิกหน่วยงาน แต่งตั้งเจ้าหน้าที่ทางทหาร รวมทั้งกำหนดพื้นที่ที่จำเป็นต่อการปฏิบัติการทางทหารเป็นยุทธบริเวณในกรณีที่มีความจำเป็น เพื่อการรบหรือการสงคราม การปราบปราม การกบฏ หรือเมื่อได้ประกาศใช้กฎอัยการศึก และมีอำนาจอนุมัติให้กระทรวงกลาโหมจัดและวางกำลังในพื้นที่ที่เห็นว่าเหมาะสมเพื่อปฏิบัติภารกิจของกระทรวงกลาโหมได้ทั้งในยามปกติเพื่อป้องกันและรักษาผลประโยชน์แห่งชาติ

ดังนั้น อำนาจการตัดสินใจในเรื่องนโยบายที่สำคัญทั้งเรื่องการระดมสรรพกำลัง การพิจารณางบประมาณและการแบ่งสรรงบประมาณ รวมทั้งการเสนอร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับทหาร และเรื่องอื่นที่กฎหมายกำหนดนั้น จึงไม่ได้อยู่ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมเพียงคนเดียว แต่ “สภากลาโหม” กลับมีบทบาทสำคัญเป็นอย่างมากต่อการตัดสินใจ และเมื่อพิจารณาองค์ประกอบของสมาชิกสภากลาโหมแล้วจะเห็นได้ว่าสมาชิกเกือบทั้งหมดเป็นทหารประจำการ มีเพียงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมซึ่งเป็นประธานสภากลาโหม และรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงกลาโหมเป็นรองประธานสภากลาโหมเท่านั้นที่เป็นพลเรือน ซึ่งอาจเป็นปัจจัยหนึ่งที่ส่งผลต่อการตัดสินใจในเรื่องสำคัญต่าง ๆ ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมได้

การกำหนดให้สภากลาโหมมีบทบาทในการตัดสินใจเรื่องสำคัญในปัจจุบันแตกต่างจากแนวคิดในช่วงแรกที่สภากลาโหมได้ถูกกำหนดให้มีขึ้นในพระราชบัญญัติจัดระเบียบป้องกันราชอาณาจักร พ.ศ. 2491 เนื่องจากแต่เดิมสภากลาโหมถูกกำหนดให้เป็นเพียงที่ปรึกษาหารือของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมเท่านั้น และในกฎหมายฉบับต่อ ๆ มา คือ พระราชบัญญัติจัดระเบียบป้องกันราชอาณาจักร พ.ศ. 2500 และพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2503 ยังกำหนดไว้ในทำนองเดียวกันด้วย

จุดเริ่มต้นในการกำหนดให้สภากลาโหมมีอำนาจเพิ่มมากขึ้นปรากฏในพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2503 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2528 ซึ่งกำหนดให้การดำเนินการของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมในเรื่องที่สำคัญต้องเป็นไปตามมติของสภากลาโหมเท่านั้น และกำหนดไว้ในทำนองเดียวกันมาจนถึงปัจจุบัน การกำหนดอำนาจของสภากลาโหมที่เปลี่ยนแปลงไปจึงเป็นเพียงตัวอย่างหนึ่งที่แสดงให้เห็นถึงการกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารในกฎหมายไทยซึ่งเปลี่ยนแปลงไปตามยุคสมัย และบริบททางการเมือง