รัฐบาลรักษาการ

คำว่า “รัฐบาล” ตามความหมายในพจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 หมายถึง “องค์กรปกครองประเทศ หรือคณะบุคคลที่ใช้อำนาจบริหารในการปกครองประเทศ” แต่ในความหมายที่มักเข้าใจกันเป็นการทั่วไปว่าหมายถึง “ฝ่ายบริหาร” ซึ่งเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดิน ในความเข้าใจดังกล่าวอาจยังไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ เนื่องจากความหมายของคำว่า “รัฐบาล” นั้น มีความหมายที่กว้างครอบคลุมไปถึง “ฝ่ายปกครอง” ด้วย เนื่องจากนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีแต่ละคนมีอำนาจหน้าที่เป็นการเฉพาะเจาะจงในการบังคับบัญชาสั่งการเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองที่สังกัดกระทรวงที่ตนเองรับผิดชอบ และหน้าที่อื่น ๆ ตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายแต่ละฉบับ ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 กำหนดให้รัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามหลักความรับผิดชอบร่วมกัน

ตามรัฐธรรมนูญกำหนดว่า รัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีเป็นอันต้องพ้นจากตำแหน่งเมื่อ

1. 1) ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงตามมาตรา 170
2. 2) อายุสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงหรือมีการยุบสภาผู้แทนราษฎร หรือ
3. 3) คณะรัฐมนตรีลาออก ดังนั้น เพื่อไม่ให้เกิดสุญญากาศในการบริหารราชการแผ่นดินในช่วงระยะเปลี่ยนผ่านตามกรณีดังกล่าว รัฐธรรมนูญจึงกำหนดให้รัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่ารัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่ ซึ่งการทำหน้าที่ดังกล่าวรัฐธรรมนูญมิได้กำหนดถ้อยคำเรียกรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีประเภทนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญว่าอย่างไรแต่นักวิชาการเรียกกันอย่างไม่เป็นทางการว่า “รัฐบาลรักษาการ” (Caretaker Government)

ทั้งนี้ เพื่อเป็นการป้องกันมิให้รัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีใช้ระยะเวลาในช่วงรักษาการ สร้างประโยชน์แก่ตนเองหรือพรรคการเมืองที่ตนสังกัด ซึ่งอาจก่อให้เกิดการได้เปรียบเสียเปรียบและไม่เป็นธรรมกับผู้สมัครรับเลือกตั้งหรือพรรคการเมืองอื่น รัฐธรรมนูญจึงกำหนดเงื่อนไขการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐบาลรักษาการไว้ ดังนี้

1. 1. ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป เว้นแต่ที่กำหนดไว้แล้วในงบประมาณรายจ่ายประจำปี
2. 2. ไม่แต่งตั้งหรือโยกย้ายข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำหรือพนักงานของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือกิจการที่รัฐถือหุ้นใหญ่ หรือให้บุคคลดังกล่าวพ้นจากการปฏิบัติหน้าที่ หรือพ้นจากตำแหน่ง หรือให้ผู้อื่นมาปฏิบัติหน้าที่แทน เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อน
3. 3. ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติให้ใช้จ่ายงบประมาณสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อน
4. 4. ไม่ใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคลากรของรัฐเพื่อกระทำการใดอันอาจมีผลต่อการเลือกตั้ง และไม่กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด  

นอกจากนี้ การดำเนินงานของรัฐบาลรักษาการยังต้องคำนึงถึงการรักษาผลประโยชน์ของรัฐ ความสุจริต เที่ยงธรรม ความเสมอภาค และโอกาสทัดเทียมกันในการเลือกตั้ง ภายใต้ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคลากรของรัฐเพื่อกระทำการใดซึ่งจะมีผลต่อการเลือกตั้ง พ.ศ. 2563 อีกด้วย

อย่างไรก็ตาม ยังมีกรณีที่คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งแต่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปมิได้ อาทิ เนื่องจากเป็นการพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 167 (4) เพราะเหตุตามมาตรา 144 เกี่ยวกับเรื่องการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และร่างพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย ซึ่งคณะรัฐมนตรีเป็นผู้กระทำการหรืออนุมัติให้กระทำการหรือรู้ว่ามีการกระทำที่ฝ่าฝืนในการเสนอ การแปรญัตติ หรือการกระทำด้วยประการใด ๆ ที่มีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือกรรมาธิการ มีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่ายแล้วแต่มิได้สั่งยับยั้ง หรือในกรณีคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งและอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปลาออกทั้งคณะ และเป็นกรณีที่ไม่อาจดำเนินการให้มีการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีตามมาตรา 158 และไม่สามารถพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีได้ตามมาตรา 159 ได้ไม่ว่าด้วยเหตุใด หรือยังดำเนินการตามมาตรา 158 และมาตรา 159 ไม่แล้วเสร็จ ให้ปลัดกระทรวงปฏิบัติหน้าที่แทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงนั้น ๆ เฉพาะเท่าที่จำเป็นไปพลางก่อน โดยให้ปลัดกระทรวงคัดเลือกกันเองให้คนหนึ่งปฏิบัติหน้าที่แทนนายกรัฐมนตรี

สำหรับหลักการในการให้คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่ารัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีชุดใหม่จะเข้ารับหน้าที่หรือที่เรียกว่า “รัฐบาลรักษาการ” นั้น เป็นหลักการที่ประเทศต่าง ๆ ใช้กันโดยทั่วไปเพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปอย่างต่อเนื่อง และจะต้องปฏิบัติหน้าที่ภายใต้เงื่อนไขที่กำหนดไว้เท่านั้นเพื่อป้องกันมิให้รัฐบาลหรือรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีใช้ระยะเวลาในช่วงรักษาการ แสวงหาผลประโยชน์ในทางการเมืองให้แก่ตนเองหรือพวกพ้อง