รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ เรื่อง การเพิ่มประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานและกระบวนการงบประมาณของสภาผู้แทนราษฎร

กระบวนการงบประมาณเป็นกลไกที่มีความสำคัญต่อภาครัฐในการวางแผนการจัดสรรและบริหารการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ แม้ว่าสภาผู้แทนราษฎรไทยจะมีกระบวนการงบประมาณที่มีทิศทางการพัฒนาที่ดีขึ้นในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ประกอบกับมีการจัดตั้ง สำนักงบประมาณของรัฐสภา (PBO) เพื่อทำหน้าที่เป็นหน่วยงานสนับสนุนการดำเนินงานของสภาผู้แทนราษฎร แต่ในกระบวนการงบประมาณและการปฏิบัติงานของสำนักงบประมาณของรัฐสภายังเผชิญกับปัญหาและอุปสรรคสำคัญหลายประการทั้งในเชิงทางด้านกฎหมายและการเมือง ระบบสนับสนุนกระบวนการงบประมาณ และการบริหารจัดการ งานวิจัยนี้จึงมีวัตถุประสงค์ในการ

1. (1) ศึกษาภารกิจ สถานภาพ ปัญหาและอุปสรรคของสำนักงบประมาณของรัฐสภาในปัจจุบัน
2. (2) ศึกษาและวิเคราะห์โครงสร้าง การดำเนินการ กฎระเบียบ และตัวแบบที่ดี (Best Practice) ของสำนักงบประมาณของรัฐสภาในต่างประเทศ (สหรัฐอเมริกา, แคนาดา และเกาหลีใต้)
3. (3) ศึกษาและวิเคราะห์ปัจจัยที่ส่งผลต่อการปฏิบัติงานของสำนักงบประมาณของรัฐสภา และ
4. (4) เสนอแนวทางในการปรับปรุง พัฒนา และเพิ่มประสิทธิภาพการปฏิบัติงานและกระบวนการงบประมาณของสภาผู้แทนราษฎร

โดยงานวิจัยนี้ใช้วิธีการวิจัยแบบผสมผสาน (Mixed Methods) ระหว่างการวิจัยเชิงคุณภาพที่ใช้วิธีการวิจัยเอกสาร การสัมภาษณ์เชิงลึกทั้งผู้แทนจากฝ่ายนิติบัญญัติ ผู้บริหารและผู้ปฏิบัติงานจากสำนักงบประมาณของรัฐสภา และนักวิชาการทั้งด้านกฎหมาย การคลังและงบประมาณ เป็นต้น รวมถึงการประชุมกลุ่มย่อยเชิงปฏิบัติการแบบมีส่วนร่วมกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่เกี่ยวข้อง จำนวน 33 คน และใช้วิธีการวิเคราะห์ข้อมูลด้วยวิธีการวิเคราะห์เนื้อหา (Content analysis) ส่วนการวิจัยเชิงปริมาณอาศัยการเก็บรวบรวมข้อมูลโดยใช้แบบสอบถามออนไลน์กับบุคลากรที่มีส่วนเกี่ยวข้องในภาคส่วนต่าง ๆ จำนวน 400 คน และใช้วิธีการวิเคราะห์ข้อมูลด้วยสถิติเชิงพรรณนา (Descriptive statistics) และสถิติเชิงอนุมาน (Inferential statistics)

ผลการศึกษาวิจัยเชิงคุณภาพ พบว่า หน่วยงานที่มีบทบาทในการสนับสนุนการพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปี และกระบวนการจัดทำงบประมาณ การพิจารณาอนุมัติงบประมาณ และการติดตามผลการบริหารงบประมาณรายจ่ายประจำปีของสภาผู้แทนราษฎร ประกอบด้วย 2 หน่วยงานหลัก ได้แก่ (1) สำนักงบประมาณของรัฐสภา สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร และ (2) สำนักส่งเสริมวิชาการรัฐสภา (ปัจจุบันเปลี่ยนชื่อเป็น “วิทยาลัยการนิติบัญญัติ”) สถาบันพระปกเกล้า ทั้ง 2 หน่วยงานแม้จะมีบทบาทที่แตกต่างกันในเชิงหน้าที่ แต่มีเป้าหมายเดียวกันคือการยกระดับขีดความสามารถของรัฐสภาไทยให้เป็นองค์กรนิติบัญญัติที่มีความรู้ มีข้อมูล และมีศักยภาพในการกำกับ ตรวจสอบ และกำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศอย่างมีประสิทธิภาพและโปร่งใส

ขณะที่ผลการศึกษาเกี่ยวกับปัญหาและอุปสรรคทั้งในส่วนของสำนักงบประมาณของรัฐสภา และกระบวนการงบประมาณของสภาผู้แทนราษฎรนั้น พบว่า ปัญหาที่พบเสมือนเป็นภาพที่สะท้อน “กับดักสามชั้น” ของกระบวนการงบประมาณไทยและหน่วยงานสนับสนุนอย่างสำนักงบประมาณของรัฐสภา ชั้นแรกคือ โครงสร้างกฎหมายที่ทำให้บทบาทฝ่ายนิติบัญญัติไม่เป็นอิสระพอและเสี่ยงต่อการปะปนบทบาทกับฝ่ายบริหาร ประกอบกับหน่วยงานที่ทำหน้าที่สนับสนุนอย่างสำนักงบประมาณของรัฐสภาติดกับดักในเชิงโครงสร้างของระบบราชการ ไม่มีกฎหมายเฉพาะรองรับความเป็นหน่วยงาน มีสถานะเป็นเพียงหน่วยงานภายใต้ระบบราชการ ทำให้ขาดความเป็นอิสระในการทำงานและไม่มีอำนาจในการบังคับขอข้อมูล ชั้นที่สองคือ หลักปฏิบัติและมาตรฐานข้อมูล ที่ยังขาดความโปร่งใสและมุมมองเชิงอนาคตอย่างเป็นระบบ ซึ่งจะเห็นได้จากการที่ยังไม่อนุญาตให้เผยแพร่การประชุมพิจารณางบประมาณในชั้นของคณะกรรมาธิการสู่สาธารณะ และการเข้าถึงข้อมูลของทั้งประชาชนและสำนักงบประมาณของรัฐสภาที่ยังไม่สามารถเข้าถึงได้อย่างเต็มที่ ประกอบกับข้อมูลมีความสลับซับซ้อนและค่อนข้างยากต่อการทำความเข้าใจ และชั้นที่สามคือ ขีดความสามารถเชิงปฏิบัติการที่ยังไม่เอื้อต่อหน่วยงานที่สนับสนุนการทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติอย่างสำนักงบประมาณของรัฐสภาเท่าที่ควร ทั้งเครื่องมือ อุปกรณ์และระบบเทคโนโลยีที่ใช้ในการวิเคราะห์ จัดเก็บ และเผยแพร่ข้อมูลที่ยังมีข้อจำกัดและไม่เพียงพอ เครื่องมือ อุปกรณ์และระบบเทคโนโลยีไม่ทันสมัย ไม่สามารถวิเคราะห์ข้อมูลจำนวนมากและในเชิงลึกได้เท่าที่ควร ทรัพยากรบุคคลที่มีไม่เพียงพอกับปริมาณและภาระงานที่มากทั้งงานหลักและงานรอง รวมทั้งการขาดบุคลากรที่มีความรู้ ทักษะ และสมรรถนะในสาขาวิชาชีพที่จำเป็น นอกจากนั้นยังขาดกลไกทางกฎหมายที่สนับสนุนการเข้าถึงข้อมูล และการขาดกลไกความร่วมมือที่จะช่วยสนับสนุนให้สำนักงบประมาณของรัฐสภาและกระบวนการงบประมาณมีประสิทธิภาพมากขึ้น

ส่วนการถอดบทเรียนจากประสบการณ์ของสำนักงบประมาณของรัฐสภาในต่างประเทศทั้ง 3 ประเทศ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา (CBO) แคนาดา (OPBO) และเกาหลีใต้ (NABO) พบว่า สำนักงบประมาณของรัฐสภาทั้ง 3 ประเทศ สามารถทำงานได้อย่างเป็นอิสระ และมีกฎหมายของตนเอง รองรับเฉพาะหน่วยงาน พร้อมทั้งมีบทบาทหน้าที่ในการทำงานคล้ายคลึงกัน คือ การวิเคราะห์งบประมาณของฝ่ายบริหารและสภาวะเศรษฐกิจและสังคมที่อาจส่งผลกระทบต่องบประมาณ รวมทั้งการประเมินต้นทุนหรือรายจ่ายเพื่อป้องกันหรือลดภาระทางการคลังของประเทศ และสนับสนุนข้อมูลสำคัญดังกล่าวให้แก่ฝ่ายนิติบัญญัติ ทั้งนี้ ตัวแบบที่ดีของสำนักงบประมาณของรัฐสภาพจากทั้ง 3 ประเทศ มีความแตกต่างกับสำนักงบประมาณของรัฐสภาประเทศไทยที่ไม่ได้มีกฎหมายรองรับความเป็นหน่วยงานที่ชัดเจน หากแต่เป็นเพียงหน่วยงานหนึ่งภายใต้สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรและรัฐสภา

ในส่วนของผลการวิจัยเชิงปริมาณซึ่งมีการเก็บข้อมูลจากกลุ่มตัวอย่างจำนวน 357 คน เพื่อตอบวัตถุประสงค์เกี่ยวกับปัจจัยที่ส่งผลต่อการปฏิบัติงานของสำนักงบประมาณของรัฐสภานั้น พบว่า ความคิดเห็นของกลุ่มตัวอย่างต่อปัจจัยหลักทั้งสามด้านที่ส่งผลต่อการปฏิบัติงานของ PBO อยู่ในระดับ “มาก” ในภาพรวม โดยมีรายละเอียด ดังนี้

1. 1. ปัจจัยทางด้านระบบการเมืองและกฎหมาย กลุ่มตัวอย่างมีความคิดเห็นในภาพรวมอยู่ในระดับมาก โดยประเด็นที่ได้รับความคิดเห็นมากที่สุด ในกลุ่มนี้คือ การสนับสนุนหรือความร่วมมือในการให้ข้อมูลจากฝ่ายบริหาร มีผลต่อการปฏิบัติงานของสำนักงบประมาณของรัฐสภา (PBO)
2. 2. ปัจจัยด้านการบริหารและสนับสนุนระบบงบประมาณ กลุ่มตัวอย่างมีความคิดเห็นในภาพรวมอยู่ในระดับมาก โดยประเด็นที่ได้รับความคิดเห็นมากที่สุด คือ หลักสารัตถประโยชน์ (Utility) และ หลักความโปร่งใส (Transparency) อย่างไรก็ตาม ปัจจัยที่ได้รับความคิดเห็นน้อยที่สุด ในกลุ่มนี้คือ หลักประชาธิปไตย (Democracy)
3. 3. ปัจจัยด้านการบริหารจัดการ กลุ่มตัวอย่างมีความคิดเห็นในภาพรวมอยู่ในระดับมาก โดยประเด็นที่มีความคิดเห็นมากที่สุด คือ การบริหารจัดการโครงสร้างองค์การ

ในส่วนความสำเร็จในการปฏิบัติหน้าที่ของ PBO (ตัวแปรตาม Y) นั้น กลุ่มตัวอย่างมีความคิดเห็นในภาพรวมอยู่ในระดับมาก โดยมิติที่ประสบความสำเร็จมากที่สุดคือ ความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้ ขณะที่ประเด็นที่ได้รับความคิดเห็นน้อยที่สุดคือ การเผยแพร่ข้อมูลด้านงบประมาณไปยังสาธารณชน และเมื่อพิจารณาถึงผลการวิเคราะห์ถดถอยพหุคูณ (ปัจจัยที่ส่งผลต่อความสำเร็จ) พบว่า ปัจจัยที่มีอิทธิพลอย่างมีนัยสำคัญต่อความสำเร็จในการปฏิบัติหน้าที่ของสำนักงบประมาณของรัฐสภา (PBO) ได้แก่ ภาวะผู้นำ (X18) หลักประสิทธิภาพ (Efficiency) (X11) การบริหารจัดการโครงสร้างองค์การ (X13) บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และประเพณีปฏิบัติทางการเมือง (X1) และ สภาวะดุลอำนาจทางการเมืองในสภาผู้แทนราษฎร (X3)

จากผลการศึกษาทั้งในเชิงคุณภาพและปริมาณ คณะผู้วิจัยได้จัดทำข้อเสนอแนะเชิงนโยบายสำหรับการเพิ่มประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานและกระบวนการงบประมาณของสภาผู้แทนราษฎร โดยแบ่งออกเป็น 2 ส่วน ดังต่อไปนี้

- ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของกระบวนการงบประมาณ ประกอบด้วย

• - ข้อเสนอแนะระยะสั้น ได้แก่ การใช้ “ข้อสังเกต” และ/หรือ “ข้อเสนอแนะ” จากการพิจารณางบประมาณในชั้นของคณะกรรมาธิการเป็นกลไกในการติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผลการบริหารงบประมาณ การถ่ายทอดสดเผยแพร่การประชุมของคณะกรรมาธิการ และการจัดทำ Pre-budget statement
• - ข้อเสนอแนะระยะยาว ได้แก่ การเพิ่มเติมในกฎหมายรัฐธรรมนูญ มาตรา 77 ในการกำหนดกลไกส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนที่ชัดเจน และแก้ไขในมาตรา 144 ในการปรับแก้ไขเรื่องบทลงโทษที่รุนแรงเกินเหตุต่อผู้แทนฝ่ายนิติบัญญัติในกระบวนการงบประมาณ รวมถึงรัฐสภาควรพิจารณาการบูรณาการมิติการจัดทำงบประมาณที่ตอบสนองต่อมิติทางเพศ (Gender-Responsive Budgeting)

- ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการปฏิบัติงานของสำนักงบประมาณของรัฐสภา ประกอบด้วย

• - ข้อเสนอแนะระยะสั้น ได้แก่ การพัฒนาภาวะผู้นำ สมรรถนะของบุคลากร และส่งเสริมวัฒนธรรมนวัตกรรมในหน่วยงาน การทบทวนแผนอัตรากำลัง การกำหนดนโยบายและพัฒนาเครือข่ายความร่วมมือ (เช่น จัดทำ MOU) กับหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องเพื่อปรับปรุงและพัฒนาการเข้าถึงข้อมูล การเพิ่มประสิทธิภาพการทำงานและการตัดสินใจ การเสริมสร้างความเข้าใจต่อพลวัตทางการเมืองเพื่อคงบทบาทความเป็นกลางของหน่วยงาน รวมทั้งการลงทุนในเทคโนโลยีและนวัตกรรมในระยะสั้น เช่น คอมพิวเตอร์ โปรแกรมวิเคราะห์ทางสถิติ
• - ข้อเสนอแนะระยะยาว ได้แก่ การเสริมสร้างกรอบกฎหมายและส่งเสริมความเป็นอิสระของสำนักงบประมาณของรัฐสภา การบริหารจัดการโครงสร้างองค์การที่เอื้อต่อการมีส่วนร่วมและเป็นกลาง และการลงทุนในเทคโนโลยีและนวัตกรรมใน ระยะยาว เช่น AI และ Big data