กฎหมายการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

การพัฒนาภาคเกษตรและเศรษฐกิจของประเทศ มีพื้นฐานที่สำคัญมาจากผถผลิตทางการเกษตรของเกษตรกร และทรัพยากรดินก็ถือเป็นปัจจัยพื้นฐานที่สำคัญในการเกษตร คำว่า "ที่ดินทำกิน" จึงมีความหมายที่สำคัญสำหรับเกษตรกรเป็นอย่างมาก

เมื่อห้าสิบกว่าปีที่แล้ว เกษตรกรไทยได้ประสบปัญหาไร้ที่ดินทำกินและปัญหาการต้องสูญเสียสิทธิในที่ดิน กลายเป็นผู้เช่าที่ดินซึ่งเสียค่าเช่าที่ดินในอัตราสูงเกินสมควร ที่ดินจึงขาดการบำรุงรักษา ทำให้อัตราผลิตผลเกษตรกรรมอยู่ในระดับต่ำ ส่งผลให้เกิดภาวะความยุ่งยาก ทั้งในทางเศรษฐกิจ สังคม การปกครอง และการเมืองของประเทศเป็นอย่างมาก จากสภาพปัญหาในเรื่องที่ดินนี้ จึงทำให้เกิดแนวทางการแก้ไขปัญหาด้วยวิธีการปฏิรูปที่ดิน เพื่อช่วยให้เกษตรกรมีที่ดินทำกิน และให้การใช้ที่ดินเกิดประโยชน์มากที่สุด

แนวคิดเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย ปรากฎหลักฐานตั้งแต่หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยในปี 247 นายปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอแนวคิดในการจัดระบบการถือครองที่ดิน ให้รัฐบาลซื้อที่ดินจากประชาชนที่ต้องการขายแล้วนำมาพัฒนาทำคูทำคันนา จัดทำเป็นที่ดินประกอบการเกษตรของรัฐ แต่แนวคิดนี้ถูกคัดค้านเป็นอย่างมาก

ต่อจากนั้นมีการเรียกร้องให้รัฐบาลแก้ไขปัญหาที่ทำกินจากบุคคลหลายกลุ่มเรื่อยมา ทำให้รัฐบาลสนใจปัญหาที่ดินทำกินของเกษตรกร และมีการจัดตั้งกองทุนเพื่อจัดหาที่ดินให้เกษตรกร จนกระทั่งในปี 2517 สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้กำหนดเนื้อหาเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 มาตรา 81 ความว่า "ให้รัฐพึงส่งเสริมให้เกษตรกรมีกรรมสิทธิ์ และสิทธิในที่ดิน เพื่อประกอบเกษตรกรรมอย่างทั่วถึง โดยการปฏิรูปที่ดิน และวิธีการอื่น ๆ" ซึ่งจากบทบัญญัตินี้แสดงว่าภาครัฐได้ให้ความสำคัญในเรื่องการปฏิรูปที่ตินเพื่อเกษตรกรรม

ในปีต่อมา พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช บรมนาถบพิตร ทวงเห็นว่าการปฏิรูปที่ดินป็นวิธีการหนึ่งที่ช่วยให้เกษตรกรมีที่ดินทำกินเป็นของตนเองได้ ซึ่งสอดคล้องกับโครงการจัดพัฒนาที่ดินตามพระราชประสงค์หุบกะพง อำเภอชะอำ จังหวัดเพชรบุรี ซึ่งเป็นการผสมผสานแนวคิดในการจัดที่ดินพัฒนาที่ดิน และพัฒนาสถาบันสหกรณ์เข้าด้วยกัน พระองค์จึงทรงให้การสนับสนุนงานปฏิรูปที่ดินโดยพระราชทานที่ดินทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ เนื้อที่ 4,369 ไร่ 87 ตารางวา ใน 5 จังหวัด คือ ปทุมธานี พระนครศรีอยุธยา นครปฐม ฉะเชิงเทรา และนครนายก เพื่อเป็นจุดเริ่มต้นของการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม นอกจากนี้พระองค์ได้พระราชทานพระบรมราโชบายเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดิน คือ ทรงมีพระราชประสงค์ให้เกษตรกรผู้เช่าที่ดินทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์อยู่เดิม ได้ทำกินอยู่ในที่ดินนั้นตลอดไปชั่วลูกหลาน แต่จะไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้น รวมทั้งจัดให้มีการพัฒนาต่ำง ๆ ให้สอดคล้องกับสภาพเดิมของท้องถิ่น และให้รวมกลุ่มเกษตรกรจัดตั้งเป็นสหกรณ์

ด้วยความสำคัญของการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมที่จะมีประโยชน์ต่อภาคเกษตรกรรมและประเทศชาติ รัฐบาลในขณะนั้น โดย นายสัญญา ธรรมศักดิ์นายกรัฐมนตรีจึงเสนอร่างพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ จนประกาศใช้บังคับเป็นกฎหมายเมื่อวันที่ 5 มีนาคม พ.ศ. 2518 

พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม มีบทบัญญัติ 5 หมวด 48 มาตรา มีสาระสำคัญ คือ กำหนดกระบวนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม กำหนดสิทธิและการถือครองในเขตปฏิรูปที่ดิน แนวทางในการนำที่ดินของรัฐหรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดินเพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ที่ไม่มีที่ดินของตนเองหรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อยไม่เพียงพอแก่การครองชีพได้ทำประโยชน์ และการให้ความช่วยเหลือในการปรับปรุงที่ดินและการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรมแก่กษตรกร โดยกำหนดให้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเป็นหน่วยงานหลักในการดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และมีคณะกรรมการปฏิรูปที่ดิน เพื่อเกษตรกรรมทำหน้าที่กำหนดนโยบายเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและควบคุมการบริหารงานของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

ต่อมา ในปี 2519 ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติม เกี่ยวกับการออกพันธบัตรและการชำระค่าทดแทนที่ดิน เพื่อให้การปฏิบัติตามกฎหมายเกิดความคล่องตัว และในปี 2532 ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมอีกครั้ง เกี่ยวกับการขยายขอบเขตการจัดที่ดินในการปฏิรูปที่ดินให้เหมาะสม โดยคำนึงถึงความต้องการของเกษตรกรเป็นสำคัญเพื่อให้สิทธิ์ในที่ดินมีส่วนเกื้อหนุนสภาพความเป็นอยู่ในภาคเกษตรกรรมตามความเป็นจริง

พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 บัญญัติขึ้นมาเพื่อจัดที่ดินให้เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินและสร้างความเป็นธรรมในการถือครองที่ดินให้แก่เกษตรกร ที่ผ่านมากว่า 43 ปี ได้ดำเนินการปฏิรูปที่ดินไปแล้วใน 72 จังหวัด กว่า 35,000,000 ไร่ ซึ่งมีเกษตรกรได้รับการจัดที่ดินกว่า 2,800,000 รายถือได้ว่าการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเป็นกระบวนการที่ช่วยเหลือเกษตรกรให้ได้มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง และเป็นปัจจัยสำคัญต่อการสร้างผลผลิตทางการเกษตรที่มีประสิทธิภาพ และยังเป็นการช่วยลดความเหลื่อมล้ำทางสังคม ลดช่องว่างความแตกต่างในฐานะความเป็นอยู่ของคนในสังคม