ประชามติแบบไทยไทย: ปัญหาและทางออก

ประชามติเป็นรูปแบบของกระบวนการที่ให้ประชาชนใช้สิทธิออกเสียงเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบในนโยบายหรือกฎหมายที่สำคัญของประเทศโดยตรง อันเป็นการแสดงออกถึงการปกครองตามหลักประชาธิปไตยโดยตรง ที่มีรูปแบบของการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจทางการเมือง ซึ่งการปกครองโดยระบอบประชาธิปไตยนั้น ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย มักจะใช้อำนาจของตนผ่านการเลือกผู้แทนเพื่อเข้าไปใช้อำนาจแทนตน เรียกว่า “ระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน” แต่ประชามติเป็นมติของประชาชนส่วนใหญ่ในประเทศที่แสดงออกในเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยตรง 

เมื่อพิจารณาในบริบทของเนื้อหาในพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 ซึ่งเป็นฉบับที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน มีประเด็นสำคัญที่พึงพิจารณา 2 ประเด็น ดังนี้ 
    1. วันออกเสียงประชามติ
    โดยที่พระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 ไม่ได้กำหนดให้วันออกเสียงประชามติกระทำในวันเดียวกับวันเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ในการเลือกตั้งทั่วไป หรือวันเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเนื่องจากครบวาระได้ ทำให้ต้องกำหนดวันออกเสียงประชามติแยกต่างหากจากวันเลือกตั้งดังกล่าวทั้งที่อาจอยู่ในช่วงเวลาใกล้เคียงกัน ซึ่งทำให้เป็นการเพิ่มภาระงานและงบประมาณของแผ่นดินในการจัดการออกเสียงประชามติ อีกทั้งเป็นภาระกับประชาชนที่ต้องมาใช้สิทธิออกเสียงหลายครั้ง ดังนั้น จึงอาจกำหนดให้วันออกเสียงเป็นวันเดียวกับวันเลือกตั้งได้ แต่อีกด้านหนึ่งก็อาจมองได้ว่า จะเป็นการล่าช้าเกินไปหรือเป็นการ “เตะถ่วง” หากจะรอให้วันออกเสียงประชามติตรงกับวันเลือกตั้งทั่วไป หรือวันเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น 
    2. การคิดคะแนนเสียง
    โดยหลักทั่วไปการคิดคะแนนเสียงประชามติจะตัดสินโดยใช้เสียงข้างมาก ซึ่งอาจแบ่งได้ 2 ประเภท ได้แก่ เสียงข้างมากแบบธรรมดา โดยใช้เสียงข้างมากเกินกึ่งหนึ่งของผู้ที่ออกมาใช้สิทธิออกเสียงประชามติ และเสียงข้างมากสองระดับหรือเสียงข้างมากสองชั้น ซึ่งกำหนดให้ต้องมีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียงและมีจำนวนเสียงเกินกว่ากึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิออกเสียงในเรื่องที่จัดทำประชามตินั้น ซึ่งเป็นการกำหนดเงื่อนไขของเสียงข้างมากไว้มากกว่าหนึ่งเงื่อนไข การพิจารณาว่าจะใช้เสียงข้างมากแบบใดขึ้นอยู่กับความสำคัญของประเด็นคำถามที่นำไปให้ผู้มีสิทธิออกเสียงลงคะแนน ซึ่งตามหลักการที่ประเทศส่วนใหญ่ยึดถือกันนั้น หากเป็นเรื่องที่มีความสำคัญมาก เช่น การให้ความเห็นชอบต่อร่างรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายสำคัญที่บังคับใช้กับคนทั้งประเทศ ก็จะมีการกำหนดเงื่อนไขของเสียงข้างมากไว้ค่อนข้างสูง แต่หากเป็นเรื่องที่มีความสำคัญน้อยกว่า เช่น การให้ความเห็นชอบต่อแผนงานหรือโครงการของรัฐ ก็อาจจะแค่เพียงใช้เสียงข้างมากธรรมดาในการลงประชามติ

ดังนั้น ในพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 มาตรา 13 ที่กำหนดหลักเกณฑ์การออกเสียงประชามติที่จะถือว่ามีข้อยุติในเรื่องที่จัดทำประชามติ ต้องมีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียงและมีจำนวนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิออกเสียงในเรื่องที่จัดทำประชามตินั้น เป็นการใช้เสียงข้างมากสองชั้น คือ ชั้นที่หนึ่ง “ต้องมีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงเป็นจำนวนเสียงเกินกว่ากึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียง” และชั้นที่สอง “ต้องมีจำนวนเสียงเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบเกินกว่ากึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิออกเสียง” ซึ่งทำให้มองได้ว่าการทำประชามติมีความชอบธรรม แต่ในอีกมุมมองหนึ่งเห็นว่าอาจเป็นเรื่องที่มีความซับซ้อน เข้าใจยาก อีกทั้งเป็นเรื่องยากในการที่จะได้ข้อยุติในเรื่องที่ทำประชามติ จึงมีแนวคิดที่จะกลับไปใช้การนับคะแนนเสียงเช่นในอดีต คือ กำหนดจำนวนเสียงข้างมากที่จะถือเป็นข้อยุติในการจัดทำประชามติ โดยกำหนดให้ “ใช้เสียงข้างมากของผู้มาใช้สิทธิออกเสียงประชามติ” กล่าวคือ นับเฉพาะประชาชนที่ออกมาใช้สิทธิ ถ้ามีเสียงเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบฝั่งใดมากกว่า ผลประชามติก็จะยุติไปตามนั้น ซึ่งเห็นว่าการใช้หลักการเสียงข้างมากทำให้ได้ข้อยุติแล้วเข้าใจได้ง่ายกว่า เช่น ถ้ามีผู้มาใช้สิทธิออกเสียง 30 ล้านคน เห็นชอบ 12 ล้านคน ไม่เห็นชอบ 10 ล้านคน บัตรเสียและงดออกเสียง 8 ล้านคน ก็จะนับเฉพาะคะแนนเห็นชอบที่ได้มากกว่าไม่เห็นชอบเท่านั้น ไม่รวมบัตรเสียและงดออกเสียง จึงถือว่าได้เสียงข้างมากแล้ว โดยไม่จำเป็นว่าจะต้องได้คะแนนเกินกว่า 15 ล้านคน ทั้งนี้ จากประเด็นปัญหาดังกล่าวข้างต้น จึงได้มีการเสนอแก้ไขพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 ซึ่งในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณารับหลักการในวาระที่ 1 และตั้งกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณาในวาระที่ 2 เมื่อวันที่ 18 มิถุนายน พ.ศ. 2567 อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าจะเป็นการคิดคะแนนเสียงแบบใดสิ่งที่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทุกฝ่ายจะต้องยึดถือและคำนึงถึง นั่นคือผลประโยชน์ของประชาชนและประเทศชาติเป็นสำคัญ