การพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐสภา

งบประมาณรายจ่ายประจำปี หมายถึง แผนเกี่ยวกับการใช้จ่ายของรัฐบาลเพื่อจะจัดหารายรับให้เพียงพอกับการใช้จ่ายในรอบระยะเวลาหนึ่ง โดยปกติมีระยะเวลา 1 ปี ซึ่งจะเริ่มต้นในวันที่ 1 ตุลาคมของทุกปีไปจนถึงวันที่ 30 กันยายนของปีถัดไป สำนักงบประมาณจะจัดทำงบประมาณและเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อให้รัฐสภาพิจารณาให้ความเห็นชอบและตราเป็นพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณเพื่อใช้บังคับต่อไป ทั้งนี้ มาตรา 143 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 บัญญัติให้สภาผู้แทนราษฎรจะต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 105 วัน นับแต่วันที่ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวมาถึงสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาจะต้องให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบภายใน 20 วัน นับแต่วันที่ร่างพระราชบัญญัตินี้มาถึงวุฒิสภา ซึ่งงบประมาณรายจ่ายประจำปีของประเทศถือเป็นเครื่องมือสำคัญทางการเงินที่รัฐบาลใช้ขับเคลื่อนนโยบายและยุทธศาสตร์ของประเทศให้บรรลุตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ในแผนการบริหารราชการแผ่นดิน

อย่างไรก็ตาม จากรายงานผลการศึกษา เรื่อง ระบบงบประมาณไทย: สภาพปัญหาและข้อเสนอเพื่อการปฏิรูป ศึกษาโดยคณะกรรมาธิการศึกษาการจัดทำและติดตามการบริหารงบประมาณ สภาผู้แทนราษฎร พบว่า ระบบงบประมาณในปัจจุบันยังมีปัญหาหลายประการที่ทำให้รัฐบาลไม่สามารถผลักดันนโยบายให้เป็นไปตามที่ได้ประกาศไว้ได้ รวมถึงยังเกิดปัญหาเกี่ยวกับความยั่งยืนทางการคลังของประเทศด้วย เนื่องจากระบบงบประมาณในประเทศไทยนั้นเป็นการเสนองบประมาณรายจ่ายเพื่อให้รัฐสภาพิจารณาให้ความเห็นชอบเป็นพระราชบัญญัติ โดยหลักการพิจารณาจึงอยู่กับการพิจารณารายจ่ายเป็นหลัก โดยเป็นการให้ความสำคัญกับคำถามที่ว่ารัฐบาลจะนำงบประมาณแผ่นดินไปใช้จ่ายในรายการใด แผนงานใดเป็นจำนวนเงินเท่าใด และมีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างและขนาดการใช้จ่ายเหล่านั้นไปอย่างไรเมื่อเทียบกับงบประมาณในปีที่ผ่านมา ซึ่งจะเป็นการพิจารณางบประมาณภาครัฐจากด้านรายจ่ายเป็นหลัก ดังนั้น รัฐสภาจึงมีอำนาจและหน้าที่ในการพิจารณาให้ความเห็นชอบงบประมาณรายจ่ายประจำปีเท่านั้น ยังไม่ได้ครอบคลุมไปถึงระบบงบประมาณอื่น ๆ ดังต่อไปนี้

1. งบประมาณรายได้ กล่าวคือ รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจในการพิจารณาให้ความเห็นชอบเฉพาะงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณเท่านั้น ไม่ครอบคลุมถึงงบประมาณรายได้ ทำให้ไม่สามารถกำกับและตรวจสอบการตั้งประมาณการรายได้ที่สูงเกินความจริงได้ ส่งผลให้เกิดการขยายกรอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีมากเกินควร อาทิ การคาดการณ์การเติบโตของเศรษฐกิจที่สูงเกินความจริง ทำให้คาดการณ์ว่าจะทำให้สามารถจัดเก็บรายได้สูงตามไปด้วย

นอกจากนี้ รัฐบาลยังสามารถปรับเปลี่ยนนโยบายการจัดเก็บรายได้ระหว่างปีงบประมาณได้โดยไม่ต้องรายงานหรือขอความเห็นชอบจากรัฐสภา อาทิ การคาดการณ์ประมาณการรายรับจากนโยบายการจัดเก็บภาษีบางประเภท เช่น ภาษีจากการขายหุ้น เป็นต้น ต่อมาภายหลังรัฐบาลกลับไม่มีการจัดเก็บภาษีดังกล่าว ทำให้เกิดความคลาดเคลื่อนในประมาณการรายได้และแผนการใช้จ่ายของรัฐ

2. รายจ่ายที่อยู่ในรูปของการสูญเสียรายได้ของรัฐ ปัจจุบันรัฐสภาไม่มีอำนาจในการพิจารณารายจ่ายที่อยู่ในรูปของการสูญเสียรายได้ของรัฐ เนื่องจากรัฐบาลสามารถดำเนินนโยบายลดหย่อนภาษีได้โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายที่มีอยู่ อาทิ การให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีตามพระราชบัญญัติส่งเสริมการลงทุน พ.ศ. 2520 (และที่แก้ไขเพิ่มเติม) อาทิ การให้การยกเว้นลดหย่อนภาษีเงินได้แก่นิติบุคคลที่ได้รับการส่งเสริมการลงทุน โดยที่รัฐบาลไม่ต้องระบุไว้ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี

3. รายจ่ายที่รัฐบาลจ่ายเงินคงคลังไปก่อนในระหว่างปีงบประมาณ เนื่องจากตั้งงบประมาณรายจ่ายไม่เพียงพอ แต่มีความจำเป็นต้องจ่ายเร่งด่วน หลังจากนั้นรัฐบาลจะตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังในปีถัดไป ซึ่งจะส่งผลกระทบเชิงลบต่อการบริหารเศรษฐกิจ เพราะเป็นส่วนที่ไม่สามารถนำมาใช้สร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจในปีงบประมาณนั้น

ทั้งนี้ ในประเทศที่พัฒนาแล้ว ส่วนใหญ่รัฐสภาจะมีอำนาจหน้าที่พิจารณาและให้ความเห็นชอบทั้งงบประมาณรายรับและงบประมาณรายจ่าย ซึ่งการพิจารณางบประมาณรูปแบบนี้ ทำให้รัฐบาลต้องใช้ความระมัดระวังมากในการทำงบประมาณรายจ่าย เพราะฐานในการทำงบประมาณรายจ่าย คือ งบประมาณรายรับที่รัฐบาลจะต้องเก็บให้ได้ตามที่เสนอ ไม่สามารถจะตั้งงบประมาณรายจ่าย “ตามนโยบาย” แล้วมากำหนดตัวเลขรายรับเพื่อรองรับรายจ่ายได้ในภายหลัง