รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ เรื่อง บทบาทของรัฐสภาในการพัฒนากลไกการประเมินผลกระทบของกฎหมายเพื่อปฏิรูปกฎหมายให้สอดคล้องกับหลักการตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560

การวิจัยครั้งนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อ (1) ศึกษาประวัติพัฒนาการแนวความคิดและหลักพื้นฐานของการประเมินผลกระทบของกฎหมาย (RIA) ในต่างประเทศและประเทศไทย (2) ศึกษาเปรียบเทียบกลไกการประเมินผลกระทบของกฎหมาย (RIA) ในกลุ่มประเทศและนอกกลุ่มประเทศสมาชิกองค์การความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) กับประเทศไทย (3) วิเคราะห์แนวทางกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการของกลไกการประเมินผลกระทบของกฎหมาย การจัดทำและการตรวจจสอบคุณภาพของรายงานวิเคราะห์การประเมินผลกระทบของกฎหมาย (RIA) พร้อมกับกรณีศึกษาสถานการณ์ความคืบหน้าที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานตามมาตรา 77 ของภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง (4) วิเคราะห์บทบาทของรัฐสภาในการพัฒนารูปแบบการประเมินผลกระทบของกฎหมายในส่วนที่เป็นของรัฐสภาเพื่อปฏิรูปกฎหมายให้สอดคล้องกับรัฐธรรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 77, มาตรา 258 ค. (1) และมาตราอื่นที่เกี่ยวข้อง (5) เสนอแนะแนวทางพัฒนาในการสร้างรูปแบบการประเมินผลกระทบของกฎหมายในส่วนที่เป็นของรัฐสภาที่เสนอร่างโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และโดยประชาชนเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 77, มาตรา 258 ค. (1) และมาตราอื่นที่เกี่ยวข้อง

การวิจัยครั้งนี้เป็นการวิจัยเชิงคุณภาพ โดยใช้ระเบียบวิธีวิจัยเอกสาร (Documentary Research) ผู้วิจัยได้ดำเนินการเก็บรวบรวมข้อมูลทุติยภูมิ และวิเคราะห์ข้อมูลจากเอกสารวรรณกรรมต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนากลไกการประเมินผลกระทบของกฎหมาย (RIA) ของประเทศไทยและต่างประเทศ โดยเฉพาะประเทศสมาชิกองค์การ OECD ประเทศในภูมิภาคเอเชีย - แปซิฟิก และประชาคมอาเชียน ได้แก่ เอกสารรายงานการศึกษาวิจัย วิทยานิพนธ์ สารนิพนธ์ ตำรากฎหมาย บทความวิชาการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องทั้งของประเทศไทยและต่างประเทศ เอกสารข้อมูลและรายงานการประชุมที่เกี่ยวข้อง แล้วจึงดำเนินการเก็บก็บข้อมูลปฐมภูมิ โดยการสัมภาษณ์เจาะลึกและการสนทนากลุ่มย่อย ผู้วิจัยได้เลือกสรรกลุ่มประชากรที่เป็นผู้ให้ข้อมูลสำคัญตามวัตถประสงค์ของการวิจัย จำนวน 35 คน คน ตามเกณฑ์พิจารณาคุณสมบัติ 3 เกณฑ์ คือ (1) ผู้เชียวชาญจากฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริการ และฝ้ายตุลาการที่ทำหน้าที่ตรากฎหมาย บังคับใช้กฎหมาย และตีความกฎหมาย (2) บุคคลที่มีส่วนได้เสียหรือได้รับผลกระทบจากกฎหมายภาคเอกชนและภาคประชาชน (3) ผู้ทรงคุณวุฒิจากภาควิชาการทางนิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ และเศรษฐศาสตร์ เพื่อดำเนินการให้มีการตรวจจสอบแหล่งข้อมูลแบบสามเส้า (Trangulation) ในการเก็บรวมข้อมูลปฐมภูมิจากผู้ให้ข้อมูลสำคัญตามระเบียบวิธีวิธีวิจัยเชิงคุณภาพ ซึ่งผู้วิจัยได้จัดทำรายนามผู้ให้ข้อมูลสำคัญแนบแนบท้ายในภาคผนวกของรายงานศึกษาวิจัยนี้ด้วยแล้ว

ผลการวิจัย พบว่า ในหลักการแล้ว รัฐบาลและรัฐสภาย่อมมีบทบาทที่สำคัญในการพัฒนากลไกการประเมินผลกระทบของกฎหมาย (RIA) โดยการจัดตั้งและมอบหมายให้องค์กรอิสระ (Independent bodies) ทำหน้าที่ดำเนินการจัดทำ RIA โดยมีเป้าหมายเพื่อลดปริมาณของกฎหมายให้น้อยลงและเพิ่มคุณภาพของกฎหมาย (better regulation) ให้มากขึ้นกว่าเดิม แม้เป้าหมายของ FIA เพื่อลดปริมาณของกฎหมายที่เป็นรูปธรรมน่าจะทำได้ง่ายกว่าการเพิ่มคุณภาพของกฎหมาย แต่การประเมินคุณภาพของกฎหมายนั้นคือออะไร ทำได้อย่างไร และวัดคุณภาพได้อย่างไร ดังนั้น รัฐบาลและรัฐสภาจึงต้องจัดตั้งองค์กรอิสระในการพัฒนากลไก RIA ให้เป็นสถาบันที่น่าเชื่อถือได้ในการจัดทำ RIA โดยอิสระปราศจากอคติ เพื่อให้ได้ผลลัพธ์รายงานประเมินผลกระทบของกฎหมาย (RIS: Regulatory Impact Statement) 1) เป็นกลางและเป็นธรรมให้มากที่สุดโดยมีหลักฐานเชิงประจักษ์ยืนยันอย่างหนักแน่น ดังนั้น การนำกลไกการประเมินผลกระทบของกฎหมาย (RIA) ทั้งก่อนและหลังการออกกฎหมายมีผลดีต่อการเป็น "รัฐสภาที่ดี" และ "รัฐบาลที่ดี" ตามหลักประชาธิปโตยและส่งเสริมการปกครองตามหลักนิติธรรมโดยกฎหมายที่ดี (better regulation) ที่ได้สัดส่วมและเป็นธรรม ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพและสัมฤทธิผลต่อไป

การวิจัยนี้มีข้อเสนอแนะว่า ประเทศไทยควรมีการพัฒนายกระดับกลไกการประเมินผลกระทบของกฎหมาย (RIA) ให้มีมาตรฐานคุณภาพที่ดียิงขึ้นทัดเทียมกับประเทศสมาชิก OECD ส่วนใหญ่ที่เป็นต้นแบบแห่งความสำเร็จในการจัดทำรายงาน RIA ที่มีคุณภาพตามมาตรฐานสากล โดยจะต้องพัฒนาปรับปรุงกลไกการประเมินผลกระทบของกฎหมายเพื่อให้การขับเคลื่อน RIA สู่การปฏิบัติมีประสิทธิภาพและสัมฤทธิผลมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐสภายังไม่มีกลไกการประเมินผลกระทบของกฎหมาย (RIA) เช่นที่รัฐบาลมีหน่วยงานเสนอร่างกฎหมายและสำนักงานกฤษฎีกาเป็นผู้จัดทำ RIA ร่างกฎหมายของรัฐบาลก่อนที่จะเสนอเข้าสู่รัฐสภา ดังนั้น รัฐสภาจึงมีบทบาทสำคัญในการพัฒนากลไก การประเมินผลกระทบของกฎหมาย (RIA) ที่เหมาะสมกับการจัดทำ RIA ของร่างกฎหมายที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและโดยประชาชนที่เข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายเข้าสู่รัฐสภาโดยตรง เพื่อขับเคลื่อนกระบวนของการจัดทำ RIA สู่การปฏิบัติที่มีคุณภาพได้อย่างประสิทธิภาพและสัมฤทธิผลต่อไป