รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ เรื่อง ความเป็นอิสระในการจัดตั้งงบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติ

ความเป็นอิสระของฝ่ายนิติบัญญัติเป็นองค์ประกอบสำคัญของระบอบประชาธิปไตยเชิงรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะในมิติของการตรวจสอบและถ่วงดุลการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร อย่างไรก็ดี ความเป็นอิสระดังกล่าวไม่อาจเกิดขึ้นได้อย่างแท้จริง หากฝ่ายนิติบัญญัติยังขาดความเป็นอิสระในเงื่อนไขพื้นฐานที่สุดของการปฏิบัติหน้าที่ นั่นคือ ความเป็นอิสระในทางงบประมาณ เนื่องจากงบประมาณมิได้เป็นเพียงเครื่องมือทางการคลัง หากแต่เป็นกลไกเชิงอำนาจที่กำหนดขอบเขตและศักยภาพในการใช้อำนาจขององค์กรของรัฐ

การวิจัยนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาความเป็นอิสระในการจัดตั้งงบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติไทยภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 และกฎหมายการคลังที่เกี่ยวข้อง โดยมุ่งวิเคราะห์ปัญหาเชิงโครงสร้างของกระบวนการงบประมาณ อันเกิดจากความไม่สอดคล้องระหว่างหลักการรัฐธรรมนูญกับกฎหมายลำดับรองและแนวปฏิบัติในทางพฤตินัย พร้อมทั้งเสนอแนวทางเชิงนโยบายเพื่อเสริมสร้างความเป็นอิสระทางงบประมาณของรัฐสภาให้เกิดขึ้นจริงในทางสถาบัน การศึกษานี้ใช้ระเบียบวิธีวิจัยแบบผสมผสาน ระหว่างการวิจัยเอกสาร การศึกษากฎหมายเปรียบเทียบ และการวิจัยภาคสนามเชิงคุณภาพ ส่วนการวิจัยเอกสาร ได้ทบทวนแนวคิดและทฤษฎีว่าด้วยหลักการแบ่งแยกอำนาจ ความเป็นอิสระของฝ่ายนิติบัญญัติ และมโนทัศน์ว่าด้วยความเป็นอิสระทางงบประมาณ รวมถึงการวิเคราะห์บทบัญญัติของกฎหมายไทยที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ รัฐธธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.ศ. 2561 และพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ส่วนการวิจัยภาคสนาม ได้ดำเนินการสัมภาษณ์เชิงลึกกับผู้แทนจากหน่วยงานของรัฐสภา หน่วยงานด้านงบประมาณ และผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญและการคลัง เพื่อสะท้อนข้อจำกัดเชิงโครงสร้างของระบบงบประมาณในทางปฏิบัติ

ผลการศึกษา พบว่า แม้รัฐธรรมนูญและกฎหมายลำดับรองจะรับรองหลักการให้จัดสรรงบประมาณแก่รัฐสภาอย่างเพียงพอเพื่อการปฏิบัติหน้าที่โดยอิสระ แต่ในทางพฤตินัยฝ้ายนิติบัญญัติยังคงอยู่ภายใต้โครงสร้างบประมาณที่ฝ่ายบริหารมีบทบาทครอบงำอย่างเป็นระบบ ข้อจำกัดจำกัดสำคัญ ประกอบด้วย การที่รัฐธรรมนูญรับรองความเป็นอิสระเพียงในขั้นการแปรญัตติงบประมาณ การขาดหลักเกณฑ์ประเมินความเพียงพอของงบประมาณในเชิงสถาบัน และการที่กฎหมายวิธีการงบประมาณเปิดช่องให้ฝ่ายบริหารเข้ามากำหนดกรอบและปรับลดงบประมาณของรัฐสภาได้โดยตรง ส่งผลให้ความเป็นอิสระทางงบประมาณตำรงอยู่เพียงในระดับหลักการแต่ไม่สามารถใช้งานได้จริง เมื่อเปรียบเทียบกับต่างประเทศ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร สาธารณรัฐฝรั่งเศส เครือรัฐออสเตรเลีย และสาธารณรัฐเกาหลี พบว่า ระดับความเป็นอิสระทางบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติขึ้นอยู่กับการออกแบบกลไกทางกฎหมายและสถาบันโดยเฉพาะ มิใช่เพียงรูปแบบของระบบการปกครอง ผลการศึกษาเสนอให้มีการปรับปรุงกฎหมายและโครงสร้างสถาบันที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะการปรับกระบวนการจัดทำงบประมาณของรัฐสภาให้เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร การกำหนดสถานะงบประมาณของรัฐสภาเป็นงบประมาณเฉพาะ และการตรากฎหมายว่าด้วยการบริหารงบประมาณของรัฐสภา เพื่อให้หลักการแบ่งแยกอำนาจตามรัฐธรรมนูญเกิดผลในทางปฏิบัติอย่างแท้จริง

กล่าวโดยสรุป การประกันความเป็นอิสระทางงบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติมิใช่เพียงการปรับปรุงเชิงเทคนิคของระบบบบประมาณ หากแต่เป็นการยืนยันโครงสร้างอำนาจตามรัฐธธรรมนูญและเป็นเงื่อนไขสำคัญในการเสริมสร้างความเข้มแข็งของรัฐสภาในฐานะองค์กรตรวจสอบและถ่วงดุลการใช้อำนาจรัฐในระบอบประชาธิปไตย